현장 정책 제안 8 헌법 내 과학기술의 지위 검토

타운미팅 참가자인 김영삼 동의대 교수의 글

* 헌법 내 과학기술의 지위 검토 분과는 타운미팅 토론 과정에서 참석자가 토론 의제로 제출하면서 상당한 주목을 받았습니다. 토론 분과가 만들어졌으나 실제 분과 토론은 거의 진행되지 못했습니다. 그래도 이 분과의 의제가 상당히 중요한 의미를 지니고 있기에, 타운미팅 준비모임은 처음에 의제를 제출해주신 김영삼 동의대 교수께 글을 부탁했습니다. 분과 토론의 결과물을 대신해 이 글을 싣습니다. -타운미팅 준비모임

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1. 헌법 질서 속에서 과학기술의 역할 정립

헌법은 사회질서 유지를 위한 최소한의 규범이자 최대한의 판단기준이 되어야 한다. 그러나 한국헌법은 최대한의 규범이자 최소한의 판단기준이 되고 있다. 헌법교과서의 두께를 살펴보자. 우리나라에서 가장 두꺼운 분량을 자랑하고 있다. 들고 다니기도 힘들 정도이다. 정치, 경제, 사회, 윤리 조항에 대한 모든 요소들의 과거와 미래가 다 포함되어 있기 때문이다.

왜 이런 헌법체계를 만들게 되었을까?

일제 식민지시대 한국의 지성인들이 국가를 바라보는 시각에는 세계사에서 나타난 전체주의적 관점과 민주주의적 관점이 각각 별개로 스며들어 있기 때문이다. 기본권 조항과 경제조항이 이를 반영하고 있다. 이후 이러한 시각은 정권의 성격에 따라 새로이 변해갔지만 국가주의 요소와 민주주의 요소가 별개로 작동하는 헌법시스템은 결코 변하지 않았다.

우리나라 헌법은 처음부터 경제조항을 두고 있지만, 과학기술에 관한 내용은 언급되지 않고 있다. 이는 헌법제정자들이 식민지에서 벗어난 새로이 국가건설을 위한 국가개입의 필요성과 이를 위한 사회주의적 형태의 경제구조를 구축하는 것이 급선무였으며, 아울러 이들이 과학기술에 대해 언급할 능력과 여건이 없는 상태였다고 보는 것이 타당할 것이다.

2. 헌법 속의 과학기술과 법령의 제정과 확대

(1) 제헌헌법 제6장 경제조항 제84조는 “대한민국의 경제 질서는 모든 국민에게 생활의 기본적 수요를 충족할 수 있게 하는 사회정의의 실현과 균형 있는 국민경제의 발전을 기함을 기본으로 삼는다. 각인의 경제상 자유는 이 한계 내에서 보장된다”고 규정하고, 이어서 각종 천연자원과 에너지의 국유화, 농지분배, 운수, 통신, 금융, 보험, 전기, 수리 등 주요 사회간접자본의 공기업화와 대외무역의 국가통제 등 해방 후 수립된 국가의 성격을 국가주의 내지 사회주의 성격을 강하게 갖고 있다.

(2) 헌법에서 과학기술을 본격적으로 다룬 것은 1963년 헌법부터이다. 이후 1987년 헌법에 이르기 까지 과학기술에 대한 조항은 국가경제성장을 위한 강력한 도구로서 대통령이 직접 간여하거나 혹은 자문을 받도록 함으로써 과학기술의 역할에 대한 정부의 강력한 간여를 요구하고 있는 것이다.

[1963년 헌법]

제118조 ①국민경제의 발전과 이를 위한 과학진흥에 관련되는 중요한 정책수립에 관하여 국무회의의 심의에 앞서 대통령의 자문에 응하기 위하여 경제·과학심의회의를 둔다.

②경제·과학심의회의는 대통령이 주재한다.

[1972년 헌법]

제123조 ①국민경제의 발전과 이를 위한 과학기술은 창달·진흥되어야 한다.

②대통령은 경제·과학기술의 창달·진흥을 위하여 필요한 자문기구를 둘 수 있다.

[1987년 헌법]

127조 ① 국가는 과학기술의 혁신과 정보 및 인력의 개발을 통하여 국민경제의 발전에 노력하여야 한다.

③대통령은 제1항의 목적을 달성하기 위하여 필요한 자문기구를 둘 수 있다.

헌법상의 규정을 바탕으로 정부는 본격적인 근대화 정책 추진에 과학기술이 주요 요소라고 인식하고, 경제개발 5개년 계획을 필두로 하여 개발 국가 시대를 열었으며, 외국 과학기술의 도입과 모방이 본격화되었다.

산업화를 본격적으로 추진하기 위해 1960년대부터 ‘과학기술중장기계획’이 지속적으로 수립되어 왔다. 5년 단위의 중기계획으로는 제1차 기술진흥 5개년 계획(1962∼1966년), 제2차 과학기술진흥 5개년 계획(1967∼1971년), 제3차 과학기술개발 5개년 계획(1972∼1976년), 제4차 경제개발 5개년 계획: 과학기술부문계획(1977∼1981년), 제5차 경제사회발전 5개년 계획: 과학기술부문계획(1982∼1986년), 제6차 경제사회발전 5개년 계획: 과학기술부문계획(1987∼1991년), 제7차 경제사회발전 5개년 계획: 과학기술부문계획(1992∼1996년), 신경제 5개년 계획: 기술개발전략부문계획(1993∼1997년), 과학기술혁신 5개년 계획(1997∼2002년), 과학기술혁신 5개년 수정계획(2000∼2002년), 과학기술기본계획(2002∼2006년), 참여정부의 과학기술기본계획(2003∼2007년), 과학기술기본계획(2008-2012) 등이 포함된다.

이러한 계획을 뒷받침하기 위해 중앙부처로서 과학기술처에서 과학기술부 나아가 부총리급 과학기술부로 역할을 강화시키고, 한편으로는 다음과 같은 과학기술관련 법령들이 제정하여 경제성장의 견인차가 되도록 하였다.

<표> 대한민국 정부의 과학기술의 발전노력: 관련법령의 제정

▪ “국가연구개발사업의 관리 등에 관한 규정”은 대통령령이지만 국가과학기술정책의 총괄 규범임

이러한 국가주도의 과학기술역량강화를 위한 인프라구축과 인력양성 그리고 민간연구기관의 지원 등으로 외형적인 성장은 이루어졌지만 과학기술의 질적인 성장과 사회적 역할에는 여전히 한계가 있다는 다음의 지적은 주목할 만하다.

“절대 다수의 과학기술자들은 산업현장, 연구 현장이나 교육현장에서 각자 자신에게 주어진 일에만 열중했을 뿐 - 물론 이 부분을 마냥 잘못했다고 탓할 수만은 없지만 - 책임감을 갖고 국가사회를 어떻게 발전시킬 것인가에 대한 철학적 고뇌와 진지한 노력은 게을리 해왔다.”

3. 과학기술에 대한 헌법의 인식 전환

이러한 국가주도형 과학기술정책은 과학기술관련 조직 내에 위계적, 권위적 문화를 조성시키게 되어 과학기술 영역의 다양성과 창의성이 상실되었다. 특히 과학의 대중화 운동, 과학기술에 대한 대중의 지혜가 고사하고, 여러 가지 형태의 과학기술영역의 참여운동이 도입되었지만 기존의 권위적인 과학기술문화와의 충돌로 인해 뿌리내리지 못한 채 흘러오고 있다.

1963년 헌법부터 1987년 민주화운동으로 만들어진 헌법에 이르기까지 우리 헌법은 국가주의를 극복하지 못했지만, 지난 20년간 4번의 문민정부의 경험과 자연스런 세대교체로 인해 과학기술의 사회적 의미를 조명할 여건은 마련되었다고 본다. 과학기술의 역할을 경제성장의 도구로 한정시켜서는 안 되며, 자연과 사회의 재발견과 사회진보를 위한 과학기술의 긍정적 역할에 중점을 두어야 한다는 성찰이 나타나고 있다. 그러나 기존의 개헌론자들은 “과학기술과 사회의 역동성”을 통한 민주주의와 사회의 지속가능성의 양립가능성에 대한 고찰은 하지 못한 상태에서 무조건 헌법에 경제조항을 두려고 하고 있다.

지난 18대 국회에서 2년간 국회에서 국내외 헌법전문가 110명이 참여하여 만든 개헌안인 “국민과 함께하는 헌법이야기”에서도 경제조항의 성격에 대한 비판과 대안이 나왔다. 그러나 법률에 의한 경제의 규제에만 관심을 두고, 경제성장을 위한 행정부에 의한 성과중심의 단기적 처방으로 인한 정부의 실패를 염려하고 있는 선에서 그치고 있다. 그리고 과학기술에 조항에 대한 어떤 변화도 살펴보기 어렵다.

지금까지 진행되어 온 경제성장을 위한 과학기술=연구개발 예산투입이라는 아주 좁은 의미의 과학과 기술을 해방시켜, 자연에 대한 이해와 공존, 사회의 다양성과 기술의 접목, 나아가 저소득층과 저개발국의 빈곤타파를 위한 과학기술의 적정화를 통해 과학기술이 갖는 의미를 극대화시켜야 할 때가 도래했다고 본다.

이처럼 과학기술의 본질에 대한 이해를 갖게 되면, 헌법의 경제조항에 과학기술을 묶어두어서는 안 된다. 헌법의 가장 큰 가치가 인권보장과 민주주의의 고취에 있다면 과학기술이 이러한 목적에 기여하도록 새롭게 역할부여를 해야 한다. 21세기 과학기술의 중요성이 그 어느 때보다 절실한 시기에 과학기술조항을 경제에 예속시키기 보다는 차라리 기본권에 포함시킴으로써 그 역할과 방향에 대한 다양성을 열어주는 것이 한국사회의 발전에 기여하지 않을까 한다. (끝)